Система государственного управления. приказы

Приказная система

Приказы — центральный орган государственного управления в Российском Царстве. Система Приказов сформировалась при Иване 3 и была ликвидирована Петром 1, заменившего их Коллегиями.

Приказами управляли судьи, назначаемые царем и Боярской думой в основном из числа бояр.Первое звено помощников судьи — дьяки. Основная черновая работа выполнялась поддьячными.

Приказная система управления в России подразделялась на 3 уровня:

1. Общегосударственные Приказы — общая система управления государством.
2. Территориальные Приказы — система управления на отдельных территориях страны.
3. Дворцовые Приказы — управление царским двором.

Периодически создавались временные Приказы, такие как Тайных дел или Счетный. Их работа была эпизодической и непродолжительной.

Отдельной категорией выступали 2 Патриарших приказа: Казенный и Дворцовый.Первый отвечал за сохранность церковного имущества, а второй за функционирование церковной системы и учреждений.

Приказы были низшим звеном управления государством. Выражаясь современным языком, это исполнительная власть. В целом же структура управления Русским царством может быть представлена схематически.

Общегосударственные Приказы

Это были основные органы управления страной. Как правило, попасть в эти органы было очень почетно. К общегосударственным Приказам российского царства относятся:

• Посольский (1549 — 1720) — внешняя политика и откуп военнопленных.
• Разрядный (1535 — 1711) — распределение людей на государственную службу. Должность могли получить только бояре и дворяне. Этот Приказ был едва ли не ключевым для знати, поскольку именно определял куда попадет человек в гражданской и военной службе.
• Большая казна — получение доходов от отраслей (городов), подчиненных другим Приказам.
• Оружейная палата — заведовал оружием.
• Пушкарский (1577 — 1700) — наем людей на военную службу, назначение окладов и так далее.
• Стрелецкий (1555 — 1701) — управление наземными подразделениями (основа — стрельцы) в армии, в том числе казаками.
• Рейтарский (1649 — 1700) — управление конными войсками. Основная единица армии — рейтарские войска.
• Иноземный (1623 — 1701) — общее управление русскими войсками и иностранными войсками, находящимися на службе русского царя.
• Поместный — распределение поместий в стране и сбор налогов с поместий.
• Ямской — почтовая связь и сообщения между городами.
• Каменных дел — ведал каменным строительством в крупных городах.

Областные Приказы

Если общегосударственные Приказы занимались управлением страной в целом, то Приказы областные фокусировались на отдельных регионах страны. Всего за период российского царства было создано 4 областных Приказа: Малороссийский, Сибирский, Казанский и Смоленский. Каждый из них обладал влиянием в определенном регионе и занимался укреплением там царской власти.

Дворцовые Приказы

Это была система, обеспечивающая комфорт царской жизни. К дворцовым Приказам относятся:

• Казенный — сохранность всего имущества, находящегося во дворце, и принадлежащего царской семье.
• Большого дворца — все аспекты ведения хозяйства во дворце.
• Сокольничий — разведение соколов и организация соколинной охоты для членов царской семьи.
• Конюшенный — содержание и управление царскими конюшнями, организация выездов.
• Царская и Царицына мастерская палата — пошив одежды, драгоценностей и прочего.

Говоря о системе приказов в России и системе ее функционирования важно отметить, что основными чертами этого устройства были волокита и взяточничество. Известная фраза «волочить дело» появилась именно в период функционирования этой системы. Бояре, получавшие высокие должности в системе управления страной, «кормились» в основном от этого.

Система приказов работала в рамках государства с разной степенью эффективности. Если в середине 16 века система была относительно эффективной, то в последующем с проведением реформ, чем ближе к эпохе Петра 1, тем меньше эта система соответствовала нуждам государства. Причина кроется в том, что до тех пор пока Россия развивалась внутри себя и не пыталась выйти на уровень ведущих государств система приказов была допустимой. При этом она была малоэффективной и доказать это очень легко, исследуя количество органов управления. Если в начале 17 века насчитывалось всего около 40 приказов, то уже к середине века приказов было 100. Четкой иерархии и системы управления не было, поэтому Приказы могли плодиться бесконечно много. Все это было на руку, прежде всего, боярству, для которых эта система была основным источником дохода. Именно в этом кроется причина того, что Петр 1 одновременно избавлял страну и от системы Приказов и от боярства, заменяя его дворянством.

Приказная система: суть, история возникновения, становление и расцвет

Когда государственная система развивается, растет и крепнет – реформы и нововведения неизбежны. Меняются уклады, принципы управления, территориальное деление, появляются новые задачи. И действующая схема работы государственной машины перестает соответствовать требованиям времени. Появляется потребность в масштабных переменах. Такая ситуация сложилась к началу XVI века в Московском царстве. Процесс централизации привел к возникновению новой системы управления. Появились приказы. Они стали основой структуры власти почти на два столетия.

Создание приказной системы

Вам будет интересно: Мифологическое мышление: причины, специфика и особенности

История появления этого термина вполне закономерна. Государь может «приказать ведать» тем или иным делом, и конкретный подданный должен выполнить наказ. С развитием государства управление только через должностных лиц теряет эффективность. Им на смену приходят целые учреждения и ведомства. Исследователи полагают, что приказная система стала складываться в правление Ивана III, в конце XV – начале XVI вв. Приказы (также именовавшиеся «дворами», «палатами», «четвертями», «избами») были ключевыми органами центрального управления, в ведении которых находились отдельные государственные территории или сферы деятельности. В царствование Ивана Великого было создано около 10 подобных ведомств, в том числе Казенный, Житный, Конюшенный, Большого двора, заведовавшего землями Московского князя. При Василии III (годы правления – 1505-1533) их количество растет, появляются Ямской приказ и Смоленский разрядный.

Устройство и состав

Нормативно создание приказной системы было закреплено в период правления Ивана IV Грозного. В положениях Судебника 1550 года были определены количество приказов (80 на тот момент) и их основные полномочия.

В ведении каждого выделялось два основных направления деятельности: судопроизводство и делопроизводство. Первым заведовали судьи, вторым – дьяки и подьячии. Все они назначались и смещались решением верховной власти. Для выполнения отдельных поручений в приказах существовали, к примеру, толмачи (Посольский приказ), трубники, пушкари, недельщики. Задачей последних было извещение свидетелей и ответчиков о необходимости явиться на суд.

Основные «сотрудники» должны были присутствовать на службе ежедневно, кроме воскресенья и праздничных дней. Решения принимались судьями совместно, но чаще единогласно, с подачи главного из них. Действовали приказы именем государя, и в случае несогласия с вынесенным решением жалобы рассматривались Боярской думой.

Расцвет приказной системы

Вам будет интересно: Производственные риски — это что? Определение, классификация и анализ производственных рисков

Как и любое начинание, реформа управления прошла несколько этапов. Формирование приказной системы было ответом на расширение круга государственных задач. Сюда же относилась и необходимость контролировать вновь присоединенные территории. Численность и состав приказов менялись неоднократно. К примеру, с появлением патриаршества и началом освоения Сибири возникали соответствующие ведомства. В годы Смуты, напротив, количество приказов уменьшилось.

Исследователи сходятся во мнении, что периодом наивысшего развития приказной системы стала первая половина XVII века – время правления первых представителей династии Романовых. Значительное число приказов, как временных, так и постоянных, появилось при Алексее Михайловиче (малороссийский, монастырский, хлебный, рейтарский, тайных дел и др.). Большинство из них было расположено в приказных палатах Московского Кремля.

Разделение полномочий: сложности

Со временем стало очевидно, что созданный управленческий аппарат далеко не всегда эффективно выполняет свои функции и соответствует государственным задачам. И проблема заключалась не только в росте числа ведомств. Сутью приказной системы стала нечеткость иерархии и распределения полномочий. Обязанности многих из них переплетались, часто противореча друг другу. Порой в приказе могло выполняться такое количество разноплановых дел, что он переставал соответствовать своему первоначальному функционалу.

Постепенно система приказов стала довольно громоздкой и неповоротливой. Судьи и дьяки часто «не соответствовали занимаемой должности», не выполняя прямых обязанностей, злоупотребляя своим положением. Несмотря на явные недостатки, система сохранялась вплоть до реформ Петра I, а отдельные приказы просуществовали едва ли не до середины XVIII века.

Территориальные приказы

Существовало три относительных принципа, по которым распределялись полномочия приказов. Это категории населения, территории или направления работы. Исходя из этого, можно выделить несколько групп приказов. В ведении территориальных находилось управление отдельными округами, княжествами. Некоторые из них носили название «четверти» (по существовавшему в XV веке принципу деления земель Московского княжества):

• Нижегородская.
• Владимирская.
• Новгородская.
• Устюжская.
• Галицкая.
• Костромская.

Вам будет интересно: Использование ИКТ в образовательном процессе: виды, характеристика, применение

По мере присоединения или потери новых территорий создавались и объединялись новые приказы: Великороссийский, Сибирский, Казанского Дворца, Малороссийский, Лифляндских дел и др.

Дворцовые

Если в ведении первой группы приказов находились целые регионы, то к этой категории относились ведомства, в обязанность которым вменялось управление государевым двором и землями. Начало было положено созданием приказа Большого дворца. Руководство им поручалось «дворецкому», руководившему придворными. Одной из важнейших его задач был сбор оброка и других податей с населения городов, сел, волостей, принадлежавших царской фамилии. В эту приказную систему впоследствии также вошли:

• Казенный.
• Хлебный.
• Конюшенный.
• Ловчий.
• Постельный.
• Сокольничий.
• Дворцовый судный.
• Каменный.
• Панихидный.
• приказ Золотого и серебряного дела.
• Царская и Царицына мастерские палаты.

Отраслевые

Приказная система управления стала складываться во многом именно из-за необходимости разделить разные сферы внутригосударственных дел. Именно по этому принципу изначально появлялись Аптекарский, Ямской, Житный, Холопий, Печатный приказы. Одним из первых среди них в источниках упоминается Ямской. В его задачи входил контроль над транзитными перегонами и доставкой почты, а также сбор податей с ямщиков. В периоды бедствий большое значение приобретал Житный приказ, заведовавший складами, в которых хранился хлеб для снабжения войска и на случай неурожаев.

Особую категорию составляли ведомства, отвечавшие за соблюдение закона, порядка и систему наказаний. К ним можно отнести Разбойный и Сыскной приказы. Первоначально они были созданы как временный орган для борьбы с разбоем, но в итоге просуществовали вплоть до XVIII века. Разбойный приказ ведал делами о грабежах и убийствах, управлял тюрьмами и палачами.

Военные и дипломатические дела

Внешняя политика всегда была важнейшей сферой государственных интересов, что отразилось и на численности соответствующих учреждений. В разные годы в приказную систему по военным и внешнеполитическим делам входили:

• Посольский приказ.
• Иноземный.
• Стрелецкий.
• Рейтарский.
• Казачий.
• Пушкарский.
• приказ Денежного и хлебного сбора.
• Оружейный.
• Разрядный.
• Бронный.
• Адмиралтейский.

Дипломатические отношения со странами Европы и Азии находились в ведении Посольского приказа. Толмачи и подьячие во главе с посольским думным дьяком занимались подготовкой российских посольств и встречей иностранных делегаций, сопровождением иноземцев в Москве, выкупом и обменом военнопленных.

Все служилое сословие находилось в ведении Разрядного приказа. В его задачи входило также комплектование войска, назначение военачальников и наместников, смотры и сборы, учет гражданских должностей, определение размера жалования.

Имущество, доходы и расходы

Не столь многочисленная, но не менее весомая группа учреждений, входящих в приказную систему, контролировала не только процесс пополнения государственной казны, но и вопросы землевладения. В нее входили:

• Поместный приказ;
• Новая четверть;
• приказ Большого прихода;
• приказ Большой казны.

Первый из них был одним из влиятельнейших органов государственного управления, ведавших вотчинным и поместным землевладением. Сюда относилась раздача и изъятие поместий для служилого сословия (дворян и детей боярских), составление писцовых книг, решение земельных споров.

В задачи приказа Большой казны входил контроль над государственными доходами, получаемыми с городов, деревень, сел, не входивших в ведение иных подразделений. Также ему подчинялись купцы, суконная и гостиная сотни, денежный двор, таможня, Тульский оружейный завод.

Круг обязанностей Новой четверти был довольно пестрым: сбор с кружечных дворов (до 100 тысяч рублей в год), судебные дела о незаконной продаже табака и вина, а с 1678 года – заведование делами калмыков.

Контрольные и ревизионные приказы

Рост численности ведомств и нечеткое разделение их обязанностей привели к тому, что приказная система в 17 веке столкнулась с необходимостью создания контролирующих органов.

Так был сформирован приказ Счетных дел. В нем не было судей, а в задачи дьяков входил контроль за доходами и расходами разных учреждений. Также приказ занимался сбором не поступивших в казну податей и остатков средств, не израсходованных ведомствами в течение года.

Неким особняком стоял созданный в правление Алексея Михайловича приказ Тайных дел. Подчиняясь непосредственно государю, он выполнял функции наблюдения за исполнением царских указов, одновременно являясь канцелярией. В задачи входило выявление государственных преступлений и организация следствия по ним. Подьячие также сопровождали послов во время визитов в другие страны и воевод в походах, следя за их действиями. Примечательно, что именно этому приказу было поручено участвовать в создании единой почтовой службы.

Государственное благоустройство

Вам будет интересно: Паясничать – это просто кривляние или отчаянье за маской смеха?

Компоненты приказной системы, отвечавшей за строительство, общественное призрение, просвещение, сохранялись в России довольно долгое время. К ним можно отнести:

• приказ Каменных дел;
• приказ Книгопечатного дела;
• приказ Строения богаделен.

Каменный приказ выполнял важнейшую функцию руководства строительством зданий и сооружений. В его ведении также находились все мастеровые, кирпичные заводы, сбор податей с городов, где происходила добыча извести и белого камня. Его правопреемник (созданный в 1775 году) следил за соответствием застройки Москвы разработанному плану. Новый государственный орган также отвечал за качество строительных материалов и пожарную безопасность зданий.

Общественное призрение и благотворительность находились в ведении приказа Строения богаделен, созданного во второй половине XVII века. Сюда относились: раздача милостыни, поиск возможностей заработка для трудоспособного населения, наказания за тунеядство. Значительная часть обязанностей при этом возлагалась на духовенство.

На Земском соборе в 1681 году было решено организовать перепись нищих, устроить престарелых и немощных горожан в больницы, а трудоспособных привлечь к общественным работам. В Москве предусматривалось строительство «шпитальных домов» – государственных богаделен.

ПРИКАЗЫ

ПРИКАЗЫ — органы центрального управления в России в конце XV- первой четверти XVIII веках, первые в стране собственно государственные учреждения, пришедшие на смену великокняжескому дворцово-вотчинному управлению.

Ста­нов­ле­ние при­каз­ной сис­те­мы бы­ло вы­зва­но ус­лож­не­ни­ем за­дач, встав­ших пе­ред на­ро­ж­дав­шей­ся мо­нар­хи­ей в свя­зи с фор­ми­ро­ва­ни­ем Русского государства во второй половины XV века. На на­чаль­ном эта­пе за­ро­ж­де­ния приказов их со­став фор­ми­ро­вал­ся из дья­че­ско­го шта­та Каз­ны, Боль­шо­го двор­ца (смотрите в статье Двор­цы) и, воз­мож­но, ко­мис­сий Бо­яр­ской ду­мы.

При­каз­ная сис­те­ма, в це­лом сло­жив­шая­ся в 1530-1570-х годах, не от­ли­ча­лась функ­цио­наль­ной чёт­ко­стью: ка­ж­дый приказ об­ла­дал как ис­пол­ни­тель­ной, так и су­деб­ной вла­стью, од­но­род­ные функ­ции ис­пол­ня­ли раз­лич­ные приказы — в за­ви­си­мо­сти от ка­те­го­рии на­се­ле­ния и от тер­ри­то­рии, на ко­то­рые рас­про­стра­ня­лись их пол­но­мо­чия.

Сре­ди приказов при­ня­то вы­де­лять двор­цо­вые, ве­дав­шие хо­зяй­ст­вом го­су­да­ря, об­ще­го­су­дар­ст­вен­ные (от­рас­ле­вые, тер­ри­то­ри­аль­ные, тер­ри­то­ри­аль­но-от­рас­ле­вые), а так­же пат­ри­ар­шие и ми­тро­по­ли­чьи. Для ре­ше­ния от­дель­ных, как пра­ви­ло, экс­т­ра­ор­ди­нар­ных за­дач соз­да­ва­лись вре­мен­ные приказы (например, Де­неж­но­го сбо­ра при­каз). Цен­тра­ли­за­ция государственного управ­ле­ния на про­тя­же­нии все­го XVII века осу­ще­ст­в­ля­лась пу­тём пе­ре­да­чи ру­ко­вод­ства не­сколь­ки­ми приказам од­но­му ли­цу (князю И.Б. Чер­кас­ско­му, Ф.И. Ше­ре­ме­те­ву, Б.И. Мо­ро­зо­ву, И.Д. Ми­ло­слав­ско­му, И.М. Ми­ло­слав­ско­му и другим). В 1655-1676 годы над­зор за дея­тель­но­стью всех приказов от име­ни ца­ря осу­ще­ст­в­лял Тай­ных дел при­каз. Фор­ми­ро­ва­ние при­каз­ной сис­те­мы про­ис­хо­ди­ло од­но­вре­мен­но с со­з­да­ни­ем ор­га­нов са­мо­управ­ле­ния на мес­тах — зем­ских изб (смотрите в статье «Зем­ское управ­ле­ние») и губ­ных уч­ре­ж­де­ний.

К двор­цо­вым приказам от­но­си­лись Боль­шо­го двор­ца при­каз (1501 год, до 1527 года Двор­цо­вая из­ба), Ко­ню­шен­ный при­каз (1548 год, до 1573 года Ко­ню­шен­ная из­ба), Ка­зён­ный при­каз (начало 1580-х годов) и другие. Юрис­дик­ция важ­ней­ших об­ще­государственных от­рас­ле­вых приказов рас­про­стра­ня­лась главным образом на центр. уез­ды стра­ны (Ям­ской при­каз,Раз­ряд­ный при­каз, Стре­лец­кий при­каз, По­ме­ст­ный при­каз, По­соль­ский при­каз, Раз­бой­ный при­каз, Боль­шо­го при­хо­да при­каз). Од­но­вре­мен­но с ни­ми в середине XVI века об­ра­зо­ван об­ще­государственный тер­ри­то­ри­аль­ный Ка­зан­ско­го двор­ца при­каз (в 1637 году из не­го вы­де­лил­ся Си­бир­ский при­каз), ис­пол­няв­ший те же функ­ции, что и от­рас­ле­вые приказы, но на оп­ре­де­лён­ной тер­ри­то­рии. Схо­жи­ми с ним бы­ли при­каз Великого княжества Ли­тов­ско­го (1656-1666 годы; в 1673-1710 годах вме­сто не­го дей­ст­во­вал при­каз княжества Смо­лен­ско­го), Ма­ло­рос­сий­ский при­каз (1662-1722 годы) и ве­дав­ший Сло­бод­ской Ук­раи­ной Ве­ли­кой Рос­сии при­каз (1687-1700 годы). К тер­ри­то­ри­аль­но-от­рас­ле­вым приказам от­но­си­лись Вла­ди­мир­ский суд­ный при­каз, Мо­с­ков­ский суд­ный при­каз и другие Их уз­ко­спе­циа­ли­зированные пол­номо­чия (су­деб­ные) рас­про­стра­ня­лись на од­ну и ту же ка­тего­рию лю­дей, но на раз­ных тер­ри­то­ри­ях. Каз­ной и хо­зяй­ст­вом пат­ри­ар­шей ка­фед­ры управ­ля­ли Пат­ри­ар­ший двор­цо­вый при­каз, Пат­ри­ар­ший ка­зён­ный при­каз, а ми­тро­по­личь­их ка­федр — ми­тро­по­ли­чьи ка­зён­ные и двор­цо­вые приказы. Суд над ду­хо­вен­ст­вом и ми­ря­на­ми по ду­хов­ным де­лам в Пат­ри­ар­шей об­лас­ти (епар­хии) осу­ще­ст­в­ля­ли в раз­ные го­ды Пат­ри­ар­ший раз­ряд­ный при­каз и Пат­ри­ар­ший ду­хов­ный при­каз, в епар­хи­ях — суд­ные ми­тро­по­ли­чьи при­ка­зы.

В прав­ле­ние ца­ря Ива­на IV Ва­силь­е­ви­ча Гроз­но­го в оп­рич­ни­не дей­ст­во­ва­ли Ко­ню­шен­ный, По­стель­ный, Сыт­ный и другие приказы (в 1572-1584 годах су­ще­ст­во­ва­ли как приказы осо­бо­го цар­ско­го дво­ра). В пе­ри­од Смут­но­го вре­ме­ни од­но­вре­мен­но с приказами в Мо­ск­ве функ­цио­ни­ро­ва­ли приказы так­же в ла­ге­ре Лже­дмит­рия II и в ла­ге­рях Пер­во­го опол­че­ния 1611 года и Вто­ро­го опол­че­ния 1611-1612 годов. В первой четверти XVII века, по­сле осво­бо­ж­де­ния стра­ны от польско-ли­товских и шведских ин­тер­вен­тов, пра­ви­тель­ст­во ца­ря Ми­хаи­ла Фё­до­ро­ви­ча при­сту­пи­ло к вос­ста­нов­ле­нию сис­те­мы государственной обо­ро­ны и народного хо­зяй­ст­ва. Для это­го оно, в ча­ст­но­сти, учре­ди­ло но­вые приказы — Ка­за­чий при­каз, Ино­зем­ский при­каз, Рей­тар­ский при­каз, Но­вую чет­верть, Боль­шой каз­ны при­каз.

Оп­ре­де­лён­но­му един­ст­ву при­каз­ной сис­те­мы спо­соб­ст­во­ва­ла опо­ра на еди­ную за­ко­но­дательную ба­зу. В сво­ей дея­тель­но­сти приказы ру­ко­во­дство­ва­лись пра­во­вы­ми обы­чая­ми, отдельными нор­ма­ми Су­деб­ни­ков 1497 и 1550 годов, цар­ски­ми ука­за­ми, а так­же при­го­во­ра­ми Бо­яр­ской ду­мы, ко­то­рые при­ни­ма­лись в от­вет на за­про­сы приказов, с середины XVII века — и ря­дом ста­тей Со­бор­но­го уло­же­ния 1649 года. Час­то раз­но­вре­мен­ные ак­ты объ­е­ди­ня­лись в осо­бые указ­ные кни­ги при­ка­зов (наи­бо­лее ран­няя — кни­га Раз­бой­но­го при­ка­за 1555/1556 годов). Ак­ты об уч­ре­ж­де­нии приказов, ус­та­нав­ли­вав­шие по­ря­док ра­бо­ты ве­дом­ст­ва, пер­со­наль­ный со­став его ру­ко­во­дства, це­ли, за­да­чи, ме­то­ды и сред­ст­ва дея­тель­но­сти, поя­ви­лись в первой трети XVII века [пер­вый из­вест­ный акт — указ ца­ря Ми­хаи­ла Фё­до­ро­ви­ча об уч­ре­ж­де­нии Сы­ск­но­го при­ка­за от 23 февраля (5 марта)1622 года].

В XVII веке (воз­мож­но, со второй половины XVI века) приказы де­ли­лись, как пра­ви­ло, на «сто­лы», а те, в свою оче­редь, — на «по­вы­тья» (от­де­ле­ния) (ряд приказов де­лил­ся толь­ко на «по­вы­тья» или не имел струк­тур­ных под­раз­де­ле­ний). Приказы дей­ст­во­ва­ли на мес­тах че­рез го­ро­до­вых вое­вод и при­каз­ные из­бы, а так­же губ­ные и зем­ские из­бы. Приказы воз­глав­ля­лись главным образом судь­я­ми, на­зна­чав­ши­ми­ся ца­рём и Бо­яр­ской ду­мой пре­им. по пред­став­ле­нию Раз­ряд­но­го при­ка­за из лиц, имев­ших дум­ный чин. Час­то во гла­ве приказа стоя­ли 2 су­дьи, сме­няв­шие друг дру­га в оп­ре­де­лён­ные дни не­де­ли (ка­ж­дый из них об­ла­дал всей пол­но­той вла­сти в приказах). Ап­па­рат приказов со­сто­ял из при­каз­ных лю­дей, их ра­бо­чий день длил­ся 12 ча­сов. Тех­нический пер­со­нал приказов со­став­ля­ли не­дель­щи­ки (при­ста­вы, ис­пол­няв­шие административные и су­деб­ные ре­ше­ния приказов и сме­няв­шие друг дру­га по не­де­лям) и сто­ро­жа. При Ап­те­кар­ском при­ка­зе, По­ме­ст­ном и По­соль­ском при­ка­зах в XVII веке су­ще­ст­во­ва­ли учеб­ные за­ве­де­ния.

Чис­ло приказов по­сто­ян­но ме­ня­лось. Од­но­вре­мен­но в сред­нем су­ще­ст­во­ва­ло 30-40 приказов. Од­ни­ми из по­след­них бы­ли уч­реж­де­ны Пре­об­ра­жен­ский при­каз (середина 1680-х годов), Ад­ми­рал­тей­ский при­каз (1700 год), а так­же Во­ен­ных дел при­каз вме­сто Ино­зем­ско­го, Рей­тар­ско­го и Стре­лец­ко­го при­ка­зов (1701 год). В 1710-1720-е годы боль­шин­ст­во приказов Пётр I за­ме­нил кол­ле­гия­ми.

Система государственного управления. приказы

Приказы — органы централизованного управления в России конца XV — начала XVIII вв. Их наименование произошло от термина «приказ», употребляемого в смысле особого поручения; применительно к учреждениям этот термин входит в обращение с 60-х гг. 16 в. Складывание приказной системы управления явилось одной из сторон процесса формирования Русского централизованного государства и было вызвано усложнением задач, стоявших перед молодой самодержавной монархией. В отличие от временных «путей» (формы управления периода феод. раздробленности), Приказы были постоянно действующими учреждениями. Каждый Приказ был организационно оформлен, ведал определенным кругом вопросов, имел самостоятельный штат. Но приказная система представляла собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Она не имела стройного внутреннего единства и четкого разграничения функций между отдельными учреждениями; для многих Приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального управления с территориальным.

Зарождение приказной системы происходит в конце XV – начале XVI вв. Большинство исследователей (А. А. Зимин, А. К. Леонтьев и др.) появление Приказов связывает с перестройкой великокняжеского дворцово-вотчинного управления, в результате которой были созданы дворцовые учреждения — Казна и Большой дворец. А. В. Чернов считает, что Приказы выросли непосредственно из личных поручений, которые давались великими князьями отдельным должностным лицам из среды господствующего класса. Основой создания Приказа послужили дьяческий штат Казны и временные боярские комиссии, создававшиеся для решения отдельных вопросов. Специализация дворцовых дьяков по отдельным вопросам государственного управления приводила к выделению этих вопросов в отдельные ведомства, а затем в самостоятельные учреждения. Они получили названия дьячьих изб, а позднее – Приказов. В складывании приказной системы важную роль сыграли преобразования середины XVI в. В это время сложилась основная сеть постоянных Приказов, число которых к концу XVI в. достигло 22. Военные реформы привели к оформлению Разрядного Приказа, ведавшего личным составом и службой поместного войска и Поместного Приказа, которому было поручено обеспечение этого войска землей. К этому же времени относится создание Стрелецкого Приказа, ведавшего другой частью русской армии — стрелецким войском. Перестройка системы ямской гоньбы привела к созданию Ямского Приказа. Введение губных учреждений на местах вызвало организацию Разбойного Приказа. Расширение международных связей способствовало обособлению Посольского Приказа и т. д. Следствием сохранявшихся остатков разобщенности отдельных земель, вошедших в состав государства, явилось создание наряду с общегосударственным финансовым Приказом Большого прихода территориальных судебно-административно-финансовых четвертей (Чети), а также специальных судебных Приказов с областной компетенцией. Расширение границ на Юго-Восток положило начало существованию Приказа Казанского дворца.

В 1-й половине XVII в., после освобождения страны от польских и шведских интервентов, перед царским правительством встали задачи по организации обороны страны и восстановлению ее хозяйства, что определило на первых порах направления дальнейшего развития приказной системы. Правительство восстановило временно ликвидированные Приказы (Каменный, Аптекарский, Книгопечатного дела и др.) и создало большое количество новых. Только в 1613-19 было организовано 11 Приказов При этом наблюдалась тенденция к дроблению однородных функций между различными учреждениями. В области военного управления были созданы Приказы: Казачий, Иноземский, Рейтарский, Городового дела; в области финансов одновременно с Приказом Большого прихода начали действовать Приказы Новой четверти и Большой казны, а полномочия территориальных четвертей были значительно расширены. В 1-й пол. XVII в. создавались также временные Приказы, которые, выполнив поставленные перед ними частные задачи, прекращали свое существование. В военное время возникали Приказы Сбора ратных и даточных людей, Денежного и хлебного сбора, Сбора пятинных и запросных денег и др. Временный характер носили также многочисленные сыскные Приказы В результате к середине XVII в. число постоянно действующих Приказов возросло почти вдвое по сравнению с концом XVI в., а вместе с временными их насчитывалось около 80. В эти годы имели место и попытки централизации управления путем объединения руководства нескольких Приказов в одних руках.

Во 2-й половине XVII в., особенно на рубеже XVII — XVIII вв., громоздкая и сложная сеть Приказов была не в состоянии справиться с теми задачами, которые ставило перед ними складывающееся абсолютистское государство. Возникновение новых областей управления и расширение государственных границ вело к учреждению новых Приказов, что еще более затрудняло слаженность работы государственного аппарата. Уже в 50-60-х гг. правительство пыталось перестроить работу центральных учреждений. Были созданы Приказы Тайных дел и Счетный, осуществлявшие контроль за деятельностью остальных Приказов и подчинявшиеся непосредственно царю. Но существование их было непродолжительным. В 80-х гг. правительство провело новую реформу приказной системы, ставившую своей целью концентрацию однородных функций управления в одном ведомстве. Оно провело объединение большинства четвертей с Посольским Приказом, создало на базе Приказа Большой казны крупное финансовое учреждение, в котором слились Приказ Большого прихода и Новой четверти, передав ему значительную часть финансовых функций четвертой. Укрупнения Приказов производились и в 1699-1701. Но отдельные улучшения не смогли внести существенных изменений в общий строй приказного управления. Создание учреждений нового типа (их первоначально также называли Приказы) и ликвидация приказной системы происходили в начале XVII в. В 1698 был организован Военно-Морской Приказ, в 1700 — Адмиралтейский, в 1701 — Артиллерийский и т. д. Реформа аппарата управления и введение в 1718-1720 Коллегий привели к ликвидации приказной системы в целом. На протяжении 1-й четверти XVIII в. прекратило свое существование подавляющее большинство Приказов Лишь немногие из них продолжали функционировать и позднее (до 1763 сохранился, например, Сибирский Приказ).

Приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы. Руководство Приказами было коллегиальным. Стоявшие во главе Приказа лица получили название судей (от судебных функций большинства Приказов). Состав судей был различным. В XVI в. среди них преобладали дьяки, в XVII в. некоторые крупные Приказы возглавляли бояре и окольничие, более мелкие — думные дворяне. Однако и в это время дьяки оставались у руководства ряда важнейших Приказов (Разрядного, Посольского, Поместного). Кроме того, дьяки обязательно входили в состав судейских коллегий, руководили делопроизводством Приказа. Непосредственное делопроизводство велось подьячими. В штат Приказа входили приставы, сторожа, переводчики и др. Количество личного состава Приказа («приказных людей») колебалось от 3 до 400 чел. Первоначально Приказы не имели внутреннего структурного деления. Оно появилось примерно с нач. XVII в., когда с усложнением деятельности Приказов начали создаваться столы или повытья, образовывавшиеся по функциональным или территориальным принципам.

Пестрота, разнохарактерность Приказов, нечеткость в распределении между ними областей управления на всем протяжении их существования привели к тому, что в иностранной литературе сложилось несколько классификационных схем для разделения Приказов по характеру их деятельности. Наиболее распространенным, хотя и не лишенным условности, является следующее деление Приказов: все Приказы разделяются на государственные и дворцовые; государственные Приказы в свою очередь разделяются на Приказы, ведавшие вопросами внешней политики, и Приказы с внутриполитической компетенцией; последние — на Приказы общегосударственного и областного значения; и, наконец, Приказы с государственной компетенцией делятся на административные, финансовые. и судебные.

Термин «Приказ» применялся не только к центральным учреждениям. Приказами называли также некоторые местные дворцовые учреждения, как, например, возникшие в 20-х гг. XVII в. Новгородский и Псковский дворцовые Приказы, находившиеся в ведении Приказа Большой казны.

Советская историческая энциклопедия, Том 11, стр 560

Приказная система управления

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы — органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т. д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры (рис. 4).

Особое место в системе государственного управления принадлежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел — дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Приказ был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как правило, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование — казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Так, например, наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И.Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказа­лись под управлением царского тестя И.Д.Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л.Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти).

Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.

Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители — подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом — 1—5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60—65 руб.

Рис. 4. Приказная система Российского государства в середине XVII в.

На 60—70-е гг. XVII в. приходится значительный рост числа приказных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. — 1601, то в 1698 г. — 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним—тремя подьячими поглощаются более крупными. Средним становится приказ со штатом 20—40 человек. Такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две — четыре сотни приказных людей.

В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы — на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье — старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

По всей видимости, в приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов — «столбцов» — путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сставах») дьяки писали свою должность и имя, т. е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громоздкая и неповоротливая система приказов начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютистского государства.